인천광역시 외국인근로자 지원센터 설치 및 운영 등에 관한 조례안 심사보고서

2021. 5. 12.(수)

문화복지위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2021. 4. 29.

나. 제 안 자 : 김성준 의원 대표발의

다. 회부일자 : 2021. 4. 30.

라. 상정일자 : 제270회 임시회 제1차 위원회(2021. 5. 12. 상정·의결)

○ 제안설명 : 김성준 의원

○ 검토보고 : 홍창호 수석전문위원

○ 심사결과 : 원안가결

2. 제안설명의 요지

1. 제안이유

○ 외국인근로자의 인권보호와 권익신장을 위하여 외국인근로자 지원센터 설치 및 운영 등에 필요한 사항을 규정하고자 함.

2. 주요내용

○ 외국인근로자 지원센터의 설치를 규정 (안 제3조)

○ 외국인근로자 지원센터의 기능을 규정 (안 제4조)

○ 외국인근로자 지원센터의 위탁을 규정 (안 제5조)

3. 입법예고 결과

○ 입법예고 기간 : 2021.4. 30. ～ 5. 10.

○ e-mail 접수 : 8건(시민 임00 외 7명, 반대 8건)

- 법령에 근거가 없는 외국인 근로자 지원 반대 등

- 내국인에게 불이익을 줄 수 있어 반대 등

○ Fax 접수 : 5건(시민 유00 외 4명, 반대 5건)

- 법률유보의 원칙과 상호주의에 위배되어 반대 등

○ 입법예고 게시판 : 99건(반대 99건, ※입법예고 기간 이후 19건, 반대 19건)

- 내국인을 먼저 지원하는 정책을 만들어 주길 바람 등

4. 수석전문위원 검토보고 요지

□ 우리나라는 1950년 6.25 전쟁이후 국토의 대부분이 폐허가 되었으며, 국내 산업 전반의 기능을 상실하게 되었고, 이로 인한 노동시장의 급격한 위축은 1980년대 중반까지 일자리 부족과 외화벌이를 목적으로 독일, 베트남, 중동 등에 노동인력을 송출하는 국가로 분류되었음. 1980년대 중반이후 경제성장을 거치며, 아시안게임과 올림픽을 치르게 되었으나, 중소기업 중심의 단순 기능인력의 부족현상과 3D업종 기피현상이 발생하였고, 외국인산업기술연수제도 도입 등 외국인 근로자 채용에 대한 정책적 변화가 시도되었음. 하지만, 지속적인 불법체류자의 증가와 산업연수생제도의 문제점이 제기되며 2003년 8월 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」(이하 ‘외국인고용법’)의 제정, 2004년 시행하여, 고용허가제의 도입으로 체계적인 외국인근로자 관리를 현재까지 추진하고 있음.

연수생들의 연수업체 이탈, 연수생들을 사실상 노무에 종사하는 외국인인력으로 편법활용, 임금체불, 인권침해 문제 발생, 산업연수생 제도가 불법체류외국인 양산으로 전락한다는 문제제기가 있었음.

행정안전부 외국인 주민 현황에 따르면 유학, 혼인, 일반연수 등 외국인 주민은 꾸준히 증가하고 있으나, 외국인근로자는 2017년까지 감소하다가 다시 증가하고 있는 추세에 있음.

우리시의 경우 2017년 이후 외국인근로자의 수가 소폭 증가하고 있으며, 전체 외국인근로자 중 차지하는 비율은 2016년부터 지속적으로 증가하고 있음.

< 국내 시ㆍ도별 외국인 근로자 현황 >

[단위 : 명, %]

구분	2014	2015	2016	2017	2018	2019
합계	538,587	573,378	541,673	495,792	528,063	515,051
서울특별시	104,309	102,081	85,878	70,077	80,567	75,322
	19.37%	17.80%	15.85%	14.13%	15.26%	14.62%
부산광역시	16,142	16,424	15,934	14,901	14,779	13,855
	3.00%	2.86%	2.94%	3.01%	2.80%	2.69%
대구광역시	11,338	11,701	11,181	10,219	9,718	9,358
	2.11%	2.04%	2.06%	2.06%	1.84%	1.82%
인천광역시	27,388	27,507	25,628	23,783	25,539	25,209
	5.09%	4.80%	4.73%	4.80%	4.84%	4.89%
광주광역시	6,737	7,445	7,538	7,413	7,515	7,312
	1.25%	1.30%	1.39%	1.50%	1.42%	1.42%
대전광역시	3,624	3,313	3,079	2,826	2,903	2,879
	0.67%	0.58%	0.57%	0.57%	0.55%	0.56%
울산광역시	11,639	13,806	11,690	9,218	8,818	8,338
	2.16%	2.41%	2.16%	1.86%	1.67%	1.62%
세종특별자치시	1,623	1,923	1,876	1,886	2,013	2,117
	0.30%	0.34%	0.35%	0.38%	0.38%	0.41%
경기도	201,691	213,808	204,280	189,028	205,140	199,634
	37.45%	37.29%	37.71%	38.13%	38.85%	38.76%
강원도	5,380	6,255	6,533	6,528	6,553	6,550
	1.00%	1.09%	1.21%	1.32%	1.24%	1.27%
충청북도	16,617	19,075	19,718	19,087	20,263	20,077
	3.09%	3.33%	3.64%	3.85%	3.84%	3.90%
충청남도	31,775	33,720	34,044	33,806	35,275	34,757
	5.90%	5.88%	6.28%	6.82%	6.68%	6.75%
전라북도	10,007	11,168	11,045	10,419	10,863	11,096
	1.86%	1.95%	2.04%	2.10%	2.06%	2.15%
전라남도	13,074	16,824	17,409	16,689	17,737	18,839
	2.43%	2.93%	3.21%	3.37%	3.36%	3.66%
경상북도	26,083	29,045	28,267	26,283	26,675	26,483
	4.84%	5.07%	5.22%	5.30%	5.05%	5.14%
경상남도	45,946	52,900	50,113	44,877	43,665	43,162
	8.53%	9.23%	9.25%	9.05%	8.27%	8.38%
제주특별자치도	5,214	6,383	7,460	8,752	10,040	10,063
	0.97%	1.11%	1.38%	1.77%	1.90%	1.95%

※ 자료출처 : 지방자치단체 외국인주민 현황(행정안전부 승인통계)

○ 지속적인 외국인주민 증가에도 행정안전부 및 고용노동부 통계에 따른 외국인근로자는 전반적으로 감소하는 것으로 나타나고 있으나, 외국인근로자에 대한 임금체불, 인권침해 등의 사회문제는 지속적으로 증가하고 있는 추세임.

< 최근 5년간 외국인근로자 임금체불 신고현황 >

[단위 : 명/백만원]

구분	2015년	2016년	2017년	2018년	2019년
근로자 수(명)	16,322	21,482	23,885	28,021	31,904
신고액(백만원)	50,363	68,684	78,370	97,226	121,682

※ 자료출처 : 고용노동부, 정리 : 윤미향 국회의원실

○ 또한, 행정안전부 및 고용노동부 통계는 주로 비전문취업 체류자격(E-9)을 대상으로 통계를 작성하고 있으나, 외국인근로자로 포함하지 않는 일반연수(D-4) 등과 단기체류자가 급격히 증가하고 있어 외국인근로자에 대한 상담과 법률지원 등의 수요는 지속적으로 증가하고 있음. 특히, 우리시의 경우 일반연수(D-4) 체류자의 증가율이 7대 특ㆍ광역시 중 가장 높은 상황으로 이에 따른 외국인근로자에 대한 체계적이고 효율적인 지원이 절실한 상황임.

D-4비자 체류자 : 국ㆍ공립 연구기관이나 연수원 등에서 기술, 기능 등을 연수하는 자 및 외국인 투자기업 또는 외국에서 투자한 기업체 등에서 실습사원 등으로 교육 및 연수를 받거나 연구활동에 종사하는 자 등을 말함.

< 최근 5년간 일반연수(D-4) 체류자 현황 >

[단위 : 명/%

구분	2015	2016	2017	2018	2019
합계	19,342	23,505	24,937	28,453	32,268
서울특별시	13,302	16,376	16,002	16,515	16,604
	68.77%	69.67%	64.17%	58.04%	51.46%
부산광역시	1,714	2,552	3,777	4,359	4,253
	8.86%	10.86%	15.15%	15.32%	13.18%
대구광역시	712	667	781	1,591	2,865
	3.68%	2.84%	3.13%	5.59%	8.88%
인천광역시	1,016	1,169	1,238	1,460	3,018
	5.25%	4.97%	4.96%	5.13%	9.35%
광주광역시	1,008	1,086	1,300	2,142	2,365
	5.21%	4.62%	5.21%	7.53%	7.33%
대전광역시	1,236	1,353	1,431	1,486	1,819
	6.39%	5.76%	5.74%	5.22%	5.64%
울산광역시	254	211	290	425	604
	1.31%	0.90%	1.16%	1.49%	1.87%
세종특별자치시	100	91	118	475	740
	0.52%	0.39%	0.47%	1.67%	2.29%

※ 자료출처 : KOSIS(국가통계포털 : ‘체류자격별 등록외국인 현황’)

< 최근 체류외국인 현황 >

[단위 : 명]

구분	2016	2017	2018	2019
체류외국인	2,049,441	2,180,498	2,367,607	2,524,656
- 장기체류	1,530,539	1,583,099	1,687,733	1,731,803
- 단기체류	518,902	597,399	679,874	792,853
불법체류자	208,971	251,041	355,126	390,281

※ 자료출처 : e-나라지표(출입국ㆍ외국인 통계연보 : ‘체류외국인 현황’)

○ 현재 우리시에서는 외국인주민 상담 및 정착 지원업무를 수행하기 위해 인천외국인종합지원센터를 운영하고 있으며, 미추홀구에서 외국인근로자 지원센터를 운영하고 있으나 지속적인 외국인주민 및 외국인근로자 증가수요에 크게 미치지 못하고 있으며, 법률ㆍ노무업무를 전문적으로 상담해 줄 수 있는 인력은 전무한 상황으로 본 제정안을 통해 전문인력을 갖춘 체계적인 외국인근로자 지원업무를 추진할 수 있는 근거를 마련하기 위한 취지로 판단됨.

이름값 못하는 ‘외국인종합지원센터’… 안내센터 전락(경기일보 2021.4.15.목.)

○ 다만, 현재 운영 중인 ‘인천외국인종합지원센터’를 확대ㆍ보강하여 운영하는 방안이 효율적일 수 있다는 담당부서의 의견이 있었으며, 한국산업인력공단에서 위탁운영하고 있는 ‘인천외국인노동자지원센터’와의 업무범위와 지원대상 등에 있어서 중복되지 않도록 시행에 만전을 기할 필요가 있음.

「인천광역시 외국인근로자 지원센터 설치 및 운영 등에 관한 조례안」입법예고에 따른 의견제출(시 가족다문화과-4848(2021.5.6.)

5. 주요 내용 검토

□ 안 제2조(정의)

○ 안 제2조는 ‘외국인근로자’에 대하여 ‘대한민국의 국적을 가지지 아니한 사람으로서 인천광역시에 거주하는 근로자 및 인천광역시에 소재하고 있는 사업 또는 사업장에서 임금을 목적으로 노동을 제공하고 있거나 제공하려는 근로자’로 규정하고 있음.

- 이는 ‘외국인고용법’ 제2조에서 정의하고 있는 ‘외국인근로자’에서 제외하고 있는 교수(E-1), 특정활동(E-7), 단기취업(C-4) 및 계절근로(E-8) 등의 근로자를 포함하고 있어 법령에서 규정하고 있는 범위보다 더 큰 범위를 포괄하고 있음.

제2조(외국인근로자의 정의) 이 법에서 “외국인근로자”란 대한민국의 국적을 가지지 아니한 사람으로서 국내에 소재하고 있는 사업 또는 사업장에서 임금을 목적으로 근로를 제공하고 있거나 제공하려는 사람을 말한다. 다만, 「출입국관리법」 제18조제1항에 따라 취업활동을 할 수 있는 체류자격을 받은 외국인 중 취업분야 또는 체류기간 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사람은 제외한다.

- 일반적으로 자치법규에서는 상위법령에서 정의한 용어의 정의와 다른 내용의 정의를 두어서는 아니 되는데, 이는 동일한 용어에 대하여 별개의 정의를 규정하여 발생하게 되는 법체계적인 혼란을 방지하고자 하는 목적임.

- 다만, 본 제정안의 입법취지가 ‘외국인고용법’에서 제외하고 있는 ‘외국인근로자’ 등을 포괄하여 발생할 수 있는 근로관계에 있어서의 다양한 사례 등에 대한 실태조사와 상담ㆍ교육 등의 단순사업을 추진하기 위한 사항으로 규정하고 있어, 법령에서 규정하고 있는 고용관리, 보호 및 벌칙의 대상인 외국인근로자의 범위와는 차이가 있다 할 수 있으며, 최근 급격히 증가하고 있는 단기취업(C-4) 및 계절근로(E-8) 외국인근로자에 대한 상담과 교육의 필요성을 반영한 취지로 판단됨.

□ 안 제3조(설치)

○ 안 제3조는 외국인근로자의 인권보호와 권익신장을 위하여 ‘인천광역시 외국인근로자 지원센터’의 설치에 대한 사항을 규정하고 있음.

□ 안 제4조(기능)

○ 안 제4조는 외국인근로자의 실태조사와 상담, 교육, 홍보 등 외국인근로자 지원센터의 기능과 사업 등을 규정하고 있음.

- 다만, 안 제1호의 실태조사 시행 주기에 대하여 명확하게 규정하고 있지 않으나, 이는 집행부서의 예산상황과 전담인력 확보 등 여건에 맞게 추진할 수 있도록 규칙에 위임한 사항으로 판단됨.

□ 안 제5조(위탁 등)

○ 안 제5조는 외국인근로자 지원센터의 원활한 운영을 위하여 관련 업무 수행 등 전문성이 있는 비영리 법인이나 단체에 위탁할 수 있도록 규정하고 있음.

- 다만, 안 제2항에서 위탁기간을 5년 이내로 규정하고 있는데, 「인천광역시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」제13조는 위탁기간을 3년 이내로 규정하고 있으며, 지방자치법 제104조(사무의 위임 등) 제3항에서 ‘지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.’고 규정하여 사무 위탁의 주체가‘지방자치단체의 장’으로 규정되어 있어 논란의 여지가 있을 수 있으나, 해당 조례의 제3조에서 ‘다른 조례에 특별한 규정이 없는 한 이 조례가 정하는 바에 따른다.’고 규정하여 개별조례에서 사무의 종류나 특성을 반영하여 별도의 기간 등을 규정할 수 있다 할 것이며, 지방자치법 제104조 제3항 역시 지방자치단체 장의 권한을 규정함과 동시에 조례로 개입할 수 있는 여지를 함께 두고 있어 지방자치단체 장의 권한을 본질적으로 침해한다고 보기 어려울 것으로, 외국인근로자 지원업무의 특성을 반영하여 위탁기간을 별도로 규정하는 사항으로 볼 수 있다고 판단됨.

제13조(계약체결 등) ② 위탁기간은 3년 이내로 한다.

제104조(사무의 위임 등) ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.

제3조(다른 조례와의 관계) 사무의 민간위탁에 관하여는 다른 조례에 특별한 규정이 없는 한 이 조례가 정하는 바에 따른다.

대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결취지 참조

□ 안 제6조(외국인근로자 관련 단체 등에 대한 지원)

○ 안 제6조는 안 제4조 각 호에 따른 업무를 수행하는 단체 등에 대한 지원 근거를 마련하고 있는 사항으로, 이는 ‘외국인고용법’ 제24조에서 대통령령이 정하는 바에 따라 외국인 근로자에 대한 무상의료, 문화행사, 장례 지원 등의 사업을 수행하는 단체 등에 대하여 국가가 지원할 수 있도록 규정하고 있으나, 단기 체류 외국인 근로자 등까지 포괄하여 상담ㆍ교육 등의 사업을 지원하기 위한 제정안의 입법취지를 반영하여 해당 사업을 수행하는 단체 등에 지원할 수 있는 근거를 마련하려는 취지로 판단됨.

제24조(외국인근로자 관련 단체 등에 대한 지원) ① 국가는 외국인근로자에 대한 상담과 교육, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 하는 기관 또는 단체에 대하여 사업에 필요한 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.

② 제1항에 따른 지원요건ㆍ기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

□ 안 제7조(시행규칙)

○ 안 제7조는 본 제정안의 원활한 수행을 위하여 필요한 사항을 규칙으로 정하도록 위임한 사항으로 별다른 의견 없음.

6. 질의 및 답변요지

○ 외국인근로자에 의한 경제유발 효과는 이미 100조를 넘는 것으로 추정되고 있고 저출산으로 인한 생산인구 감소 등으로 외국인근로자는 증가하고 있어 이들에 대한 지원책 마련이 필요한데 이에 대한 국장님의 의견은 ?

- 외국인근로자 관리는 별도로 하고 있지 않으나, 외국인주민 관리는 전체적으로 하고 있음. 말씀하신 것처럼 우리시가 혼인·이민·취업 등으로 다국화되고 있는 상황에서 외국인근로자 지원정책이 필요하다는 것에 동의함

○ 조례안 제5조에서 센터 위탁기간이 5년으로 규정한 이유는?

- 민간위탁 관련 조례에 의하면 위탁기간은 3년이나 개별 조례에서 기간을 달리 정하는 것이 가능하며, 5년으로 정한 것은 위탁준비기간 등을 감안하여 안정적인 위탁운영을 위한 것임

○ 외국인근로자에 대한 법과 제도가 현실을 따라가지 못하고 있음. 외국인근로자 전담 부서나 컨트롤타워 지정 등 인력 및 조직 강화로 효율적 지원이 필요함.

○ 입법예고 기간에 게시판과 팩스, 문자 등으로 접수된 시민의 의견이 다수 있었음. 접수된 의견은 차별금지법 적용에 대한 우려와 법률유보원칙에 대한 것이었는데 해당 조례안이 상위법에 위배됨은 없는 것인지?

- 해당 민원인을 담당부서장이 면담하여 관련 내용을 알고 있음

- 조례안 입안의뢰를 통해 입법정책담당관실의 검토의견을 받았으며 상위법에 위배됨이 없음을 확인하였음

7. 토론요지

○ 해당사항 없음.

8. 수정안의 요지

○ 해당사항 없음.

9. 심사결과

○ 원안가결(재석위원 7명, 찬성 7명)

- 재석위원 : 김성준, 이용선, 조선희, 김준식, 박인동, 이병래, 전재운 위원

10. 기타

○ 해당사항 없음.

붙 임  인천광역시 외국인근로자 지원센터 설치 및 운영 등에 관한 조례안

인천광역시조례  제        호

인천광역시 외국인근로자 지원센터 설치 및 운영 등에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 인천광역시 외국인근로자 지원센터의 설치와 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 “외국인근로자”란 대한민국의 국적을 가지지 아니한 사람으로서 인천광역시에 거주하는 근로자 및 인천광역시에 소재하고 있는 사업 또는 사업장에서 임금을 목적으로 노동을 제공하고 있거나 제공하려는 근로자를 말한다.

제3조(설치) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 외국인근로자의 인권보호와 권익신장을 위하여 인천광역시 외국인근로자 지원센터(이하 “외국인근로자센터”라 한다)를 설치할 수 있다.

제4조(기능) 외국인근로자센터는 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 외국인근로자에 대한 실태조사

2. 외국인근로자에 대한 상담

3. 외국인근로자의 국내생활 적응을 돕기 위한 교육

4. 외국인근로자의 한국문화에 대한 이해 증진과 관련된 사업

5. 외국인근로자 고용제도 등에 대한 홍보

6. 그 밖에 외국인근로자 인권보호와 권익신장을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사업

제5조(위탁 등) ① 시장은 외국인근로자센터의 운영을 외국인근로자와 관련된 전문성이 있는 비영리 법인 또는 단체 등에 위탁할 수 있다.

② 위탁기간은 5년 이내로 하며 재위탁할 수 있다.

③ 외국인근로자센터를 위탁할 경우 예산의 범위에서 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.

④ 제1항에 따라 사무를 위탁하는 경우 필요한 절차 및 방법 등은 「인천광역시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」를 따른다.

제6조(외국인근로자 관련 단체 등에 대한 지원) 시장은 제4조 각 호에 따른 업무를 수행하는 단체 등에 대하여 필요한 경우, 그 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원하거나 그 업무수행에 필요한 사항을 지원할 수 있다.

제7조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.